Auf Wiedersehen, Washington-Konsens!

Letzte Woche habe ich versucht, anhand eines Artikels des US-amerikanischen Nationalen Sicherheitsberaters Jake Sullivan in der Zeitschrift Foreign Affairs darzulegen, welchen Rahmen eine mögliche „Biden-Doktrin“ hat. Auch auf die Gefahr hin, mich zu wiederholen, muss daran erinnert werden, dass hier zwei Punkte ins Auge fallen:

1) In Kreisen, die sich mit internationalen Beziehungen befassen, wird anerkannt, dass die Ära, die als „Zeit nach dem Kalten Krieg“ bekannt ist und in der die USA die einzige „Supermacht“ waren, definitiv zu Ende ist;

2) Dass ein Wettbewerb mit China begonnen hat, wird von der Regierung Joe Biden offen eingeräumt. Andererseits ist zu beobachten, dass Sullivan an einigen Stellen die liberale These vom „Ende der Geschichte“, den Ansatz des „Freihandels“ und die darauf basierende liberale Theorie des „demokratischen Friedens“ offen angreift. Dies wird umso interessanter, als der liberale Mainstream-Flügel der Demokratischen Partei, der heute von der Biden-Regierung repräsentiert wird, von vielen Kreisen – mich eingeschlossen – als „neoliberale Internationalisten“ oder „neoliberale Kosmopoliten“ bezeichnet wurde. Dass dieser interessante Zustand nicht einfach auf Sullivans persönliche Inkonsistenz zurückzuführen ist oder ein Zufallsprodukt darstellt, lässt sich daran erkennen, dass die neoliberale Orthodoxie mit dem Codenamen Washington-Konsens erneut zur Diskussion gestellt wurde. Diese Woche müssen wir uns ein wenig darauf konzentrieren.

Für diejenigen, die mit dem Thema nicht vertraut sind, muss zunächst der Washington-Konsens erläutert werden. Dazu ist es notwendig zu erklären, nach welchem Prozess diese Orthodoxie hegemonial wurde. In den westlichen Zentren des Kapitalismus und in vielen halbperipheren Ländern erwiesen sich die 1960er Jahre als eine Zeit, in der das auf dem keynesianischen Sozialstaatsmodell basierende Modell, das bis dahin relativ reibungslos funktionierte und im Allgemeinen zu Wohlstandszuwächsen geführt hatte, und der Konsens zwischen verschiedenen sozialen Klassen nicht mehr funktionierten.

Die Kapitalakkumulation, die auf Vollbeschäftigung im Inland und der dadurch gestärkten Binnennachfrage basierte, wich unter Bedingungen, in denen Wettbewerbsfähigkeit und Rentabilität gegenüber einer starken und organisierten Arbeitnehmerschaft nicht gleichzeitig aufrechterhalten werden konnten, wirtschaftlichen und zunehmend hegemonialen Krisen – mit anderen Worten: Staatskrisen. Dies führte zu dem, was in den USA als „Stagflation“ bezeichnet wurde, bei der Stagnation und Inflation gleichzeitig auftraten.

Die Ölkrise von 1973, die durch den Einsatz von Öl als Waffe ausgelöst wurde, verschärfte diese Situation auf internationaler Ebene. Die 1970er Jahre waren zudem eine Zeit, in der der westliche kapitalistische Block in vielen Regionen mit militärischen Misserfolgen und einer militärischen Präsenz konfrontiert war, die einer Art Gleichgewichtszustand gegenüber der sozioökonomischen Systemalternative der Sowjetunion glich.

Die Antwort auf diese Krisensituation, die für die euro-atlantische Hegemonie zweifellos nicht nachhaltig war, erfolgte durch neoliberale Umstrukturierungsprozesse, die auf der Abkehr vom keynesianischen Modell und darüber hinaus auf dessen „Rückabwicklung“ basierten. Der Handel sollte weiter liberalisiert, staatliche Eingriffe nur noch zugunsten des Marktes eingesetzt und sozialstaatliche Praktiken sowie gemeinwohlorientierte Wirtschaftspolitiken zugunsten massiver Privatisierungen und Marktkräfte aufgegeben werden.

In vielen Ländern wurde die auf einer starken Arbeitnehmerschaft basierende Binnennachfrage als Grundlage der Kapitalakkumulation aufgegeben und stattdessen ein auf billigen Arbeitskräften oder der Senkung der Lohnkosten basierendes „exportorientiertes“ Wachstumsmodell übernommen. In Fällen, in denen es schwierig war, Zustimmung für diesen Übergang zu erzeugen, wurden diese Prozesse durch Militärputsche oder den Ansatz der „Konditionalität“ internationaler Finanzinstitutionen beschleunigt. Während der Neoliberalismus, wie Margaret Thatchers prägnanter Ausspruch „Es gibt keine Alternative!“ verdeutlicht, zum neuen hegemonialen Programm wurde, wurde die neue Wirtschaftsorthodoxie, auf die sich dieses Programm stützte, seit Ende der 1980er Jahre als „Washington-Konsens“ konzeptualisiert. Genau diese Orthodoxie steht nun wieder zur Debatte.

„Erneut“ – es ist nützlich zu erklären, warum ich das sage. Der Grund ist einfach: Der Washington-Konsens wird nicht zum ersten Mal diskutiert. Wenn man die Kritiker beiseite lässt, mussten auch die Befürworter ihn überdenken. Neoliberale Politiken wurden weltweit meist von rechtspopulistischen Politikern umgesetzt. In vielen Ländern stellte sich bereits nach weniger als zehn Jahren heraus, dass sie Lasten schufen, die von den unteren sozialen Schichten nicht getragen werden konnten, und ihre kompromisslose Fortführung erwies sich insbesondere für Politiker als äußerst schwierig. Dabei waren neoliberale Politiken mit dem Argument verteidigt worden, dass der Markt, wenn man Eingriffe vermeidet, die sein Gleichgewicht stören, sein eigenes Gleichgewicht finden werde und dieses Gleichgewicht letztlich allen sozialen Schichten Wohlstand bringen würde. Diese Versprechen erfüllten sich nicht, und die gesamte Verantwortung für das Scheitern der neoliberalen Politik wurde den Politikern aufgebürdet, die außer einigen Zugeständnissen und kosmetischen Korrekturen, um diese Politik fortzusetzen, keine weiteren „Sünden“ begangen hatten.

Es wurde ein Bild gezeichnet, als würden Politiker aus „populistischen“ Motiven nationale Haushalte verschwenden und alle Probleme daraus resultieren, während die neoliberale Politik keinerlei strukturelle Probleme habe. Um dies zu verhindern, sollten „autonome“ Institutionen geschaffen werden, um die „Zügellosigkeit“ der Politiker einzuschränken. Das Verständnis der „Konditionalität“ internationaler Finanzinstitutionen beinhaltete auch die Bedingung, solche „autonomen“ Institutionen zu schaffen und sicherzustellen, dass diese nicht vom Kurs abweichen. Die Entsprechung dazu bei uns war die Gründung der BDDK nach der Bankenkrise Anfang der 2000er Jahre. Dieses neue institutionalistische Verständnis wurde als „Post-Washington-Konsens“ bezeichnet.

Wie bei anderen Konzepten, die ohne Präfixe nicht überlebensfähig sind, war offensichtlich, dass auch der Washington-Konsens mit schwerwiegenden internen Problemen behaftet war. Da die neoliberale Hegemonie, deren Teil er war, zu jener Zeit jedoch noch nicht ins Wanken geraten war, war er noch nicht aus dem Verkehr gezogen worden. Die erste ernsthafte Erschütterung der neoliberalen Hegemonie nach den 1980er Jahren sollte mit der globalen Finanzkrise 2008 erfolgen. Daher reichen die wirtschaftlichen Wurzeln des Prozesses, der heute den Washington-Konsens erneut zur Diskussion stellt, bis dorthin zurück. Die politische Klärung und Anerkennung der Angelegenheit konnte jedoch bis heute hinausgezögert werden.

Während der Washington-Konsens heute erneut diskutiert wird, sehen wir, dass zwei verschiedene Konzepte als Ersatz vorgeschlagen werden. In einem der Berichte, die im vergangenen Mai von einer „Task Force“ im Rahmen des G7-Gipfels in Hiroshima erstellt wurden, wird der Begriff „überarbeiteter Washington-Konsens“ verwendet. Der US-amerikanische Nationale Sicherheitsberater Sullivan hingegen verspürt das Bedürfnis, den Begriff „neuer Washington-Konsens“ zu verwenden, während er sich fast mehr auf Wirtschaftspolitik als auf Sicherheit und Außenpolitik konzentriert. Ersteres sind Konzepte, die direkt von den organischen Intellektuellen der zentralsten Elemente des globalen Kapitalismus erstellt wurden, letzteres sind Konzepte, die von einem Bürokraten des führenden Staatsapparats des Weltkapitalismus vorgebracht werden, dessen Wort nicht ignoriert werden kann.

Sullivans Rede auf der im April bei der Brookings Institution – einer der führenden organischen intellektuellen Quellen und Plattformen der US-Führung – abgehaltenen Konferenz mit dem Titel „Erneuerung der amerikanischen wirtschaftlichen Führung“ ist besonders wichtig. Sullivan erklärt hier, dass die Biden-Regierung sich verpflichtet fühlt, „Innen- und Außenpolitik zu integrieren“. Sullivan, der viele der Argumente, die er in dem von mir letzte Woche behandelten Foreign Affairs-Artikel vorbrachte, bereits hier äußerte, nennt als vier grundlegende Herausforderungen, mit denen die USA konfrontiert sind: „die Aushöhlung der industriellen Basis“, „ein neues Umfeld, das durch geopolitischen und Sicherheitswettbewerb definiert ist“, „das Klimaproblem“ und den damit verbundenen „fairen und effektiven Energiewandel“ sowie schließlich „Ungleichheit und den Schaden, den sie der Demokratie zufügt“.

Sullivan, der das „Aufbauen“ als Kern seines wirtschaftlichen Ansatzes propagiert, argumentiert, dass die in die Wirtschaftsstrategie integrierte Außenpolitik, die ich letzte Woche besprochen habe, eine „Außenpolitik für die Mittelschicht“ sei. Er behauptet, dass die Mittelschicht, die durch das von ihm kritisierte Freihandelsverständnis geschwächt wurde, in Schlüsseltechnologiebereichen, die mit der nationalen Sicherheit verbunden sind, und durch neue qualifizierte Beschäftigungskapazitäten, die sich aus dem Energiewandel ergeben, wieder gestärkt werden könne. Er nennt dies die „moderne amerikanische Industriestrategie“.

Er führt Beispiele für die „Geschichte“ dieser Strategie an, die durch staatlich geförderte Investitionen gestärkt werden soll, wie die Unterstützung der NASA, des Internets und kommerzieller Satelliten. Wie bereits letzte Woche erwähnt, sind die vier grundlegenden Herausforderungen, die Sullivan anfänglich nennt, nicht nur Phänomene, mit denen die USA konfrontiert sind, und diese neue „moderne amerikanische Industriestrategie“ ist eine Strategie, die auch mit verbündeten und Partnerländern umgesetzt werden kann.

Bei der Erläuterung dieser Strategie geht Sullivan auch auf einen grundlegenden Unterschied zu den 1990er Jahren ein. Sullivan stellt fest, dass das „wichtigste internationale Wirtschaftsprojekt“ der 1990er Jahre die Senkung von Handelszöllen war, und argumentiert, dass das der 2020er und 2030er Jahre anders sei. Das Hauptproblem heute sei nicht die Senkung dieser Zölle, sondern wo der Handel genau in der internationalen Wirtschaftspolitik stehe und welche Probleme er lösen solle. Dennoch behauptet er, dass die Biden-Regierung weiterhin den Grundwerten verpflichtet sei, auf denen die Welthandelsorganisation (WTO) aufbaue. Einer dieser Werte, der von der WTO als „Handelsöffnung“ ausgedrückt wird, verwandelt sich in Sullivans Rede jedoch in den allgemeineren und vageren Ausdruck „Offenheit“, und der Wert der „Nichtdiskriminierung“ kommt überhaupt nicht mehr vor. Dies dürfte nicht ohne Zusammenhang mit den von den USA gegen Marken und Produkte Chinas in einigen Technologiebereichen verhängten Beschränkungen stehen.

Stattdessen stellt Sullivan bei der Aufzählung dieser Werte den „fairen Wettbewerb“ an die erste Stelle. Da China und chinesische Unternehmen vom Westen am häufigsten auf dieser Grundlage kritisiert werden, sollte dies nicht überraschen. Es wird zudem behauptet, dass diese Beschränkungen gegenüber China keine Suche nach einem „Abbruch“, sondern Teil einer Suche nach „Risikominderung und Diversifizierung“ seien. Chinas Behauptungen, dass gegen es eine „Technologieblockade“ verhängt werde, werden natürlich zurückgewiesen.

An dieser Stelle erwähnt Sullivan, dass sie den Handel mit diesem Land nicht unterbrochen hätten und dass es bei einem breiteren Blick auf nicht-wirtschaftliche Bereiche kein Bestreben gebe, mit diesem Land zu konfrontieren oder zu kollidieren, sondern im Gegenteil, dass sie mit diesem Land zusammenarbeiteten, wenn Möglichkeiten zur Zusammenarbeit bestünden. Interessanterweise beschreibt er den Ort, an dem sie politische Entscheidungen treffen, als die „Schnittstelle von Wirtschaft, nationaler Sicherheit und Demokratie“.

Einer der Autoren, die zuvor Teil des Teams waren, das den „überarbeiteten Washington-Konsens“ forderte, kritisiert Sullivans „neuen Washington-Konsens“ dafür, dass er negative Externalitäten nicht berücksichtige, die daraus entstehen könnten, dass Politiken zur Reduzierung der Umweltverschmutzung für andere Länder kostspieliger seien. Dennoch ist der Beitrag, den sie vorschlagen, begrenzt:

Sie schlagen vor, dass multinationale Unternehmen aus G7-Ländern entsprechend ihrem Beitrag zur Umweltverschmutzung besteuert werden sollten. Dies müsse später auf die G20 ausgeweitet werden. Weitere Vorschläge des „überarbeiteten“ Modells sind, Regierungen zu erlauben, mehr Steuern für die von ihnen erbrachten Dienstleistungen zu erheben, ihre wirtschaftlichen Verluste aufgrund der negativen Externalitäten, mit denen sie konfrontiert sind, zu kompensieren und insbesondere dem Globalen Süden, der aus halbperipheren und peripheren Ländern des globalen Kapitalismus besteht, Möglichkeiten zu bieten, vom Wachstumsmotor des internationalen Handels zu profitieren.

Man muss fair bleiben: In Sullivans erwähnter Rede und seinem Artikel werden bereits Argumente geäußert, die diesen Vorschlägen ähneln, abgesehen von der Besteuerung von Unternehmen entsprechend ihrem Beitrag zur Verschmutzung. Die Unterschiede zwischen beiden Konzeptualisierungen sind ohnehin äußerst gering, mit anderen Worten minimal, und die Einwände – falls man sie überhaupt als „Einwände“ bezeichnen kann – können als Details akzeptiert werden, die nur akademische Expertise betreffen, was wir als „scholarly debates“ bezeichnen könnten.

Abschließend ist ein Vorbehalt anzubringen. Diese Konzeptualisierungen und die Argumente, auf denen sie beruhen, „at face value“ zu nehmen, also für bare Münze zu nehmen, ist keineswegs richtig. Es zeigt sich, dass der Freihandel, der bis gestern als unantastbares Dogma galt, heute nur deshalb aus Gründen der „nationalen Sicherheit“ eingeschränkt werden kann, weil der Wettbewerb mit China dies erfordert. Andererseits bleibt es, gelinde gesagt, ungewiss, wie diese Vorschläge, die als „Außenpolitik für die Mittelschicht“ bezeichnet werden, um dem „progressiven“ Flügel der Demokratischen Partei wie ein „Lippenbekenntnis“ Blumen zu reichen, wirtschaftliche Ungleichheiten beseitigen sollen.

Es ist natürlich unmöglich zu verstehen, wie soziale Ungleichheiten, die allgemein ein Ergebnis des Kapitalismus sind und speziell durch neoliberale Politiken vertieft wurden, ohne andere Neuerungen als die aus dem Wettbewerb mit China resultierenden Außenhandelsschutzmaßnahmen beseitigt werden können. Daher ist zu erkennen, dass diese Konzeptualisierungen die Mängel der Orthodoxie, die Washington-Konsens genannt wird, übernehmen und wiederholen. Der Washington-Konsens kann in dieser allgemeinen Eigenschaft als lebendig betrachtet werden. Es zeigt sich jedoch auch, dass der Neoliberalismus, ob in „Post-“, „neu-“ oder „überarbeiteter“ Form, von seinen lokalen und internationalen Misserfolgen bis hin zum Übergang von der auf Freihandel basierenden „Globalisierung“ zu „Handelskriegen“, ein Hemd ist, das durch ständige Anpassung mittlerweile zu eng geworden ist. Es scheint, dass diese Orthodoxie, die ohnehin weit davon entfernt ist, den versprochenen Wohlstand insbesondere für untere soziale Gruppen und den Globalen Süden zu liefern, mit der Vertiefung des geopolitischen Wettbewerbs zwischen den USA und China noch weiter in eine Sackgasse geraten wird. Ist es Ihrer Meinung nach nicht längst an der Zeit, dem Washington-Konsens „Auf Wiedersehen“ zu sagen?