Das Problem der Kürzungen bei den Anteilen der Kommunen an den Steuereinnahmen des Gesamthaushalts

Aufgrund öffentlicher Schulden der Kommunen (Schulden beim Finanzministerium, der Sozialversicherungsanstalt SGK, Steuerschulden usw.) werden Kürzungen bei deren Anteilen an den Steuereinnahmen des Gesamthaushalts vorgenommen. Mit dem Präsidialdekret Nr. 9161 vom 27. November 2024 wurden Änderungen an den seit über 14 Jahren geltenden „Grundsätzen für Kürzungen bei den Anteilen, die aus der Gesamtsumme der Steuereinnahmen des Gesamthaushalts für die Schulden der speziellen Provinzverwaltungen und Kommunen sowie der diesen Verwaltungen unterstellten Einrichtungen und deren juristischen Personen zu entnehmen sind“ vom 15. März 2010 (Nr. 2010/238) vorgenommen.

Mit dieser Änderung wurde die Praxis eingeführt, dass auch die Schulden von juristischen Personen (kommunale Unternehmen, Beteiligungen), an denen Kommunen und deren nachgeordnete Einrichtungen direkt oder indirekt, gemeinsam oder getrennt, mehr als die Hälfte des Kapitals halten, durch Quellenabzug von den Steueranteilen der Kommunen aus dem Zentralhaushalt eingezogen werden. Die plötzliche Umsetzung dieser Regelung nach so vielen Jahren hat zu erheblichen Diskussionen geführt. Es liegt auf der Hand, dass Kommunen, die bereits eine erhebliche Schuldenlast tragen, durch diese Praxis Probleme bei der finanziellen Nachhaltigkeit bekommen werden.

Andererseits sind Unternehmen und Beteiligungen, an denen Kommunen und deren nachgeordnete Einrichtungen mehr als die Hälfte des Kapitals halten, juristische Personen des Privatrechts und stehen außerhalb der kommunalen Rechtspersönlichkeit. Kommunale Unternehmen sind nicht wie die nachgeordneten Einrichtungen der Kommunen (İSKİ, BUSKİ, ASKİ, İETT, EGO usw.) direkt an die Kommunen gebunden oder Teil einer organischen Einheit. Wenn Schulden statt von den Unternehmen von den Steueranteilen der Kommunen eingezogen werden, werden die Aufgaben und Verantwortlichkeiten der Unternehmensführung von der Kommunalverwaltung übernommen.

Im Artikel des Gesetzes über die Metropolen (Großstadtgemeinden) Nr. 5216 mit dem Titel „Dienstleistungsbeziehungen und Koordination zwischen Kommunen“ ist festgelegt: „Die Metropolen und ihre nachgeordneten Einrichtungen können mit Zustimmung des Bürgermeisters den Liquiditätsbedarf des jeweils anderen decken. Bei solchen Darlehen werden keine Zinsen erhoben.“ In Fällen, in denen eine Investition eine oder mehrere der Metropolen und ihre nachgeordneten Einrichtungen gleichzeitig betrifft und es als kostengünstiger erachtet wird, diese zentral durchzuführen, kann der Rat der Metropole entscheiden, dass eine der Einrichtungen die Investition tätigt. In diesem Fall wird der Ausgabenbetrag für den Teil der Investition, der die andere Einrichtung betrifft, als Schuld im Konto dieser Einrichtung und als Forderung im Konto der investierenden Einrichtung verbucht. Wie aus dieser Bestimmung hervorgeht, können sich Metropolen und ihre nachgeordneten Einrichtungen mit Zustimmung des Bürgermeisters zinslose Darlehen gewähren, um ihren Liquiditätsbedarf zu decken. Eine solche Kreditbeziehung, die die Kommune und ihre nachgeordnete Einrichtung umfasst, gilt jedoch nicht für die Kommune und ihre Beteiligungen.

Wenn Schulden von Unternehmen und Beteiligungen (insbesondere wenn die Kapitalbeteiligung unter 100 % liegt) durch Kürzungen bei den Steueranteilen der Kommunen aus dem Gesamthaushalt beglichen werden, kann dies bei Kommunen, die bereits über ein Kreditrating internationaler Ratingagenturen verfügen, sowohl rechtlich als auch im Hinblick auf nationale und internationale Rechnungslegungsstandards Probleme verursachen. Nach dem Kommunalgesetz sind Kommunen nicht befugt, ihren Unternehmen (Beteiligungen) Darlehen zu gewähren. Wenn Schulden von Unternehmen, an denen die Kommune nicht zu 100 % beteiligt ist, unabhängig von der Eigentumsquote von der Kommune beglichen werden, werden auch die Schulden, die auf die anderen Gesellschafter des Unternehmens entfallen, von der Kommune übernommen.

Um das Skalenproblem in unserem Land zu lösen und die Dienstleistungsintegrität zu gewährleisten, wurde die Zahl der Kleinstadtgemeinden durch Reformen und Regelungen in jüngster Zeit reduziert, während der Aufgabenbereich der Metropolen erweitert und deren Aufgaben und Befugnisse gestärkt wurden. Andererseits wurden in den Metropolen die speziellen Provinzverwaltungen abgeschafft, die Grenzen der Metropolen auf die Provinzgrenzen ausgeweitet und deren Anzahl auf 30 erhöht. Während 94 % unserer Bevölkerung innerhalb von Gemeindegrenzen leben, ist der Anteil der Bevölkerung, der öffentliche Dienstleistungen von Metropolen erhält, stetig auf 78 % gestiegen, sodass in unserem Land bei der Erwähnung von Kommunalverwaltung heute an Kommunen und bei Kommunen an Metropolen gedacht wird.

In Artikel 127 der Verfassung der Republik Türkei werden „lokale Verwaltungen“ definiert als „öffentliche juristische Personen, deren Gründungsgrundsätze gesetzlich festgelegt sind und deren Entscheidungsorgane ebenfalls gesetzlich bestimmt und durch Wahlen der Wähler gebildet werden, um die lokalen gemeinsamen Bedürfnisse der Bevölkerung von Provinzen, Kommunen oder Dörfern zu befriedigen... Diesen Verwaltungen werden Einnahmequellen bereitgestellt, die ihren Aufgaben angemessen sind.“ Trotz dieser zwingenden Bestimmung unserer Verfassung bezüglich der Einnahmen der Kommunen ist die Ressourcenverteilung, die die Metropolen aus dem Gesamthaushalt erhalten, im Hinblick auf ihre Aufgaben unverhältnismäßig.

Im Gesetz über die Metropolen Nr. 5216 und im Kommunalgesetz Nr. 5393 wurden den Kommunen Befugnisse und Verantwortlichkeiten in einem weiten Bereich übertragen: städtische Infrastruktur wie Raumplanung, Wasser und Abwasser, Verkehr; geografische und städtische Informationssysteme; Umwelt und Umweltschutz, Reinigung und feste Abfälle; Polizei, Feuerwehr, Notfallhilfe, Rettung und Krankenwagen; innerstädtischer Verkehr; Bestattungen und Friedhöfe; Aufforstung, Parks und Grünflächen; Wohnungsbau; Kultur und Kunst, Tourismus und Werbung, Jugend und Sport; soziale Dienste und Hilfe, Eheschließungen, Berufsbildung; von der Entwicklung von Wirtschaft und Handel bis hin zur frühkindlichen Bildung. In Artikel 59 des Kommunalgesetzes Nr. 5393 mit dem Titel „Einnahmen der Kommune“ wird der „Anteil aus den Steuereinnahmen des Gesamthaushalts“ unter den kommunalen Einnahmen aufgeführt.

In Artikel 11 der Haushalts- und Rechnungslegungsverordnung für lokale Verwaltungen werden die „Einnahmearten der 1. Ebene“ wie folgt aufgelistet: „Steuereinnahmen, Einnahmen aus Unternehmen und Eigentum, erhaltene Spenden und Hilfen, sonstige Einnahmen, Kapitaleinnahmen und Einziehungen aus Forderungen“. Der Anteil der Kommunen an den Steuereinnahmen des Gesamthaushalts wird unter den sonstigen Einnahmen geführt. Wenn wir eine Klassifizierung nach der Methode der Einnahmeerzielung vornehmen möchten, können wir die Einnahmen der Kommunen aus eigenen Mitteln und Unternehmen als „Betriebseinnahmen“ und die Einnahmen aus den Anteilen an den Steuereinnahmen des Gesamthaushalts als „Anteile des Ministeriums für Finanzen“ klassifizieren. Im Allgemeinen führen die Kommunen ihr Haushalts- und Liquiditätsmanagementsystem auf Basis der Anteile an den Steuereinnahmen des Gesamthaushalts, wobei etwa 80 % ihrer Einnahmen aus diesen Anteilen und etwa 20 % aus Betriebseinnahmen stammen.

Mit dem Gesetz Nr. 5779 vom 2. Juli 2008 über die Zuweisung von Anteilen aus den Steuereinnahmen des Gesamthaushalts an spezielle Provinzverwaltungen und Kommunen wurden die Grundsätze für die Transfers aus den Einnahmen der Zentralverwaltung an die lokalen Verwaltungen geregelt. Gemäß Artikel 2 des Gesetzes werden die Anteile auf vier Arten berechnet: für Metropolen, Metropolen-Bezirke, Wasser- und Abwasserverwaltungen sowie andere Kommunen (Provinz, Bezirk und Kleinstadt) und gemäß den Verfahren in den Artikeln 3 und 5 verteilt. Es reicht jedoch nicht aus, dass im Ressourcenverteilungssystem nur bestimmte Einnahmen ohne ein spezifisches politisches und wirtschaftliches Ziel an die lokalen Verwaltungseinheiten übertragen werden. Darüber hinaus müssen die an die lokalen Verwaltungen übertragenen Einnahmen ausreichen, um deren Dienstleistungsbedarf zu decken, und sie müssen politisch so eingesetzt werden können, dass Einkommens- und Entwicklungsunterschiede zwischen Regionen und Städten beseitigt werden.

Bei dieser Methode, die als „System der Anteilszuweisung“ bezeichnet werden kann, werden Transfers/Einnahmen auf zwei Arten verteilt: nach dem „Ort-Prinzip“ und dem „Land-Prinzip“. Beim Ort-Prinzip wird ein bestimmter Prozentsatz der Steuern, die an dem Ort erhoben werden, an dem sich eine lokale Verwaltungseinheit befindet, dieser Einheit zugewiesen. Beim Land-Prinzip wird ein bestimmter Prozentsatz bestimmter Steuern, die im ganzen Land erhoben werden, in einen Verteilungspool aufgenommen und nach vorab festgelegten Grundsätzen an die lokalen Verwaltungseinheiten verteilt.

Unter Berücksichtigung der Daten der letzten Jahre machen die Gesamteinnahmen der Metropolen zu etwa 80 % aus den in den Provinzen erhobenen Steuern (Metropolen-Anteil – Finanzanteile) und zu 20 % aus den Beträgen, die von den Anteilen der Bezirkskommunen (Metropolen-Bezirksanteil – İller Bankası-Anteil) stammen.

6 % der Steuereinnahmen in den Metropolen werden als Metropolen-Anteil abgezweigt. 60 % dieses Anteils werden direkt an die Metropole in der Provinz überwiesen, in der sie erhoben wurden; die restlichen 40 % werden in einem Pool gesammelt, von dem 70 % nach Bevölkerungszahl und 30 % nach Fläche an die 30 Metropolen verteilt werden. Zudem werden 90 % von 30 % des 4,5-prozentigen Anteils, der aus den Steuereinnahmen des Gesamthaushalts für Bezirkskommunen reserviert ist, nach Bevölkerungszahl und 10 % nach Fläche an die Metropolen verteilt.

Darüber hinaus kann die Tatsache, dass durchschnittlich 80 % der Einnahmen der Metropolen von der Zentralregierung und 20 % von ihren eigenen Aktivitäten abhängen, sowohl vorteilhafte als auch nachteilige Folgen für Gläubiger, Investoren und Ratingagenturen haben. Der Vorteil ist die Nachhaltigkeit (regelmäßiges monatliches Einkommen), der Nachteil ist die wirtschaftliche Überabhängigkeit von der Zentralregierung. Mit anderen Worten: In Zeiten wirtschaftlicher Schrumpfung sinken die Steuereinnahmen, und folglich verringern sich auch die Anteile, die die Kommunen von der Zentralregierung erhalten.

Die lokalen Verwaltungen, die eine nachhaltige Kommunalverwaltung anstreben und deren Dienstleistungen die Lebensqualität von mehr als drei Vierteln der Landesbevölkerung direkt beeinflussen, verfügen über eine Finanzstruktur, die in hohem Maße von den Steueranteilen der Zentralregierung abhängig ist. Die Ungerechtigkeit bei der Verteilung dieser Steueranteile beeinträchtigt jedoch die Fähigkeit der Metropolen, die über die gleichen Aufgaben, Befugnisse und Verantwortlichkeiten verfügen, Dienstleistungen unter gleichen Bedingungen zu erbringen, und wirkt sich negativ auf die Wettbewerbsfähigkeit der Städte aus. Es gibt keine objektive und berechtigte Begründung dafür, warum einige Kommunen einen niedrigen und andere einen hohen Anteil erhalten.

Die Kürzungsraten bei den Finanzanteilen der Kommunen müssen reduziert werden

In Artikel 7 des Gesetzes Nr. 5779 über die Zuweisung von Anteilen aus den Steuereinnahmen des Gesamthaushalts an spezielle Provinzverwaltungen und Kommunen mit dem Titel „Kürzungen“ heißt es: „Die Schulden der speziellen Provinzverwaltungen und Kommunen sowie der diesen Verwaltungen unterstellten Einrichtungen und deren juristischen Personen gegenüber dem Staat, die gemäß den Bestimmungen des Gesetzes über das Einziehungsverfahren öffentlicher Forderungen Nr. 6183 vom 21.7.1953 verfolgt werden, ... sowie Schulden gegenüber den in den Anwendungsbereich dieser Artikel fallenden Einrichtungen, die zum 31.12.2006 aufgelaufen sind und für die keine Einigung erzielt wurde, werden auf Antrag der gläubigerischen Einrichtungen durch das Finanzministerium oder die İller Bankası durch Kürzungen von dem Betrag, der monatlich aus der Gesamtsumme der Steuereinnahmen des Gesamthaushalts für diese Verwaltungen reserviert wird, eingezogen und an die gläubigerischen Einrichtungen gezahlt.“

In Artikel 2 des im Amtsblatt vom 21. Januar 2021 veröffentlichten Präsidialdekrets heißt es: „Für die Gesamtsumme der Schulden im Rahmen der Unterabsätze (ç), (d), (e) und (f) des 1. Absatzes von Artikel 4 wird für Einrichtungen, bei denen gemäß dem 1. Absatz dieses Artikels ein Abzug von 40 % vorgenommen wird, um die monatlichen Ratenbeträge zu verrechnen, ein zusätzlicher Abzug von 10 % vorgenommen, und für Einrichtungen, bei denen ein Abzug von 25 % vorgenommen wird, ein zusätzlicher Abzug von 25 %.“

Wie zu sehen ist, kann die Kürzungsrate bei den Anteilen an den Steuereinnahmen des Gesamthaushalts für die Schulden der Kommunen bis zu 50 % betragen. Mit der gesetzlichen Änderung könnte die Kapazität der Kommunen zur Arbeitserbringung, Dienstleistungsbereitstellung und Investitionstätigkeit erhöht werden, indem die Kürzungsraten auf ein angemessenes Niveau gesenkt werden, beispielsweise von 50 % auf 25 %.

Kommunen sind nicht befugt, ihren Unternehmen (Beteiligungen) Darlehen zu gewähren. Wenn Schulden von Unternehmen und Beteiligungen durch Kürzungen bei den Steueranteilen der Kommunen aus dem Gesamthaushalt beglichen werden, führt dies sowohl zu rechtlichen Konflikten als auch zu Problemen bei den nationalen und internationalen Rechnungslegungsstandards und schafft zudem ein Problem der finanziellen Nachhaltigkeit bei Kommunen, die bereits eine erhebliche Schuldenlast tragen. In der Überlegung, dass die Zentralverwaltung und die lokalen Verwaltungseinrichtungen bei der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen keine Substitute, sondern Komplemente füreinander sind, sollte anstelle von restriktiven Regelungen eine starke Zusammenarbeit und Koordination zum Wohle der Gesellschaft und im Interesse unseres Landes sichergestellt werden.